مهستان؛ مسعود قاصدیان – آرش صادقی اولیایی: در سال‌های اخیر، برخی از هواداران سلطنت پهلوی – به‌ویژه در فضای مجازی – خود را «مشروطه‌خواه» می‌نامند و ادعا می‌کنند که حکومت محمدرضا شاه پهلوی می‌تواند الگویی برای تحقق مشروطه‌خواهی مدرن در ایران باشد. این در حالی است که با نگاهی دقیق به ساختار حقیقی حکومت پهلوی، و سخنان و مواضع شخص شاه، می‌توان دریافت که این حکومت تضادهای آشکاری با اصول شناخته‌شده و بنیادین نظام مشروطه داشته‌است.
در این سلسله مقالات، تلاش می‌شود با مرور اصول نظام‌های مشروطه، و تطبیق آن‌ها با عملکرد حکومت پهلوی، نشان داده شود که جمع میان مشروطه‌خواهی و حمایت از نظام سلطنتی محمدرضا شاه، نه تنها دشوار، بلکه دچار تناقضی بنیادی است.
سهم شیر – بخش سوم
در بخش‌های پیشین، برخی از مهم‌ترین تضادهای بین نحوه‌ی حکمرانی محمدرضا شاه با اصول نظام مشروطه بررسی شد. در این بخش، تمرکز بر سه حوزه‌ی مشخص است: ارتش، سیاست خارجی و نفت. این سه حوزه، که از ارکان اساسی حکومتگری در ایران بودند، حجم و سهم بالایی از کل ساختار قدرت داشتند. پرویز راجی، در خاطره‌ای از واپسین سال صدارت هویدا، چنین روایت می‌کند: از هویدا راجع به مسئله‌ی قطع برق [گسترده] سؤال کردم. او پاسخ داد: وقتی فقط ۳۰ درصد از درآمد کشور در اختیار دولت است و ۷۰ درصد بقیه را به شرکت نفت و ارتش واگذار کرده‌اند، چطور می‌شود انتظار داشت دولت با همین ۳۰ درصد همه‌ی کارها را بدون عیب و نقص انجام دهد؟[1]
این روایت، تصویری گویاست از جایگاه ویژه‌ی این نهادها در ساختار حاکمیت. از آنجا که بررسی هر سه حوزه در یک بخش نمی‌گنجید، در دو بخش قبل به ارتش و سیاست‌خارجی پرداختیم. در این قسمت به نفت خواهیم
نفت
از منظر ماکس وبر، نظارت پارلمان بر بودجه یکی از ابزارهای کلیدی برای اعمال اقتدار دموکراتیک و مهار قدرت اجرایی است. وبر تصریح می‌کند که فقط از طریق کنترل بودجه است که پارلمان می‌تواند بر دستگاه اجرایی سلطه‌ی واقعی پیدا کند؛ او کنترل دخل‌وخرج عمومی را شرط اصلی و پیش‌نیاز ظهور مسئولیت سیاسی دولت در برابر نمایندگان مردم می‌دانست. وبر – نه صرفاً از منظر اقتصادی، بلکه به‌عنوان یک سازوکار نهادی – برای تحقق عقلانی‌سازی قدرت و مشروعیت‌سازی سلطه، بر این نقش نظارتی تأکید دارد.
در ایران «نفت» به‌عنوان مهم‌ترین منبع درآمدی دولت، یکی از حوزه‌های مورد توجه ویژه شاه بود. در تعامل با این منبع کلیدی نیز همان الگوی رابطه‌ی پاتریمونیال که در سایر عرصه‌های حکمرانی او دیده می‌شود، قابل مشاهده است؛ بدین معنا که شاه درآمد نفتی را نه در چارچوب یک ساختار بوروکراتیک و متعلق به دولت یا ملت، بلکه به‌مثابه دارایی شخصی خود تلقی می‌کرد. این نگاه در ادبیات کلامی او نیز بازتاب یافته است. به روایت ابوالحسن ابتهاج: بارها من به گوش خودم شنیدم که می‌گفت من، من، پول من، نفت من، عایدات من. این را اصلاً عایدات مردم نمی‌دانست.[2]
شاه اعتقادی به واگذاری تصمیم‌گیری درباره‌ی منابع مالی نفت به ساختارهای اداری یا نهادهای برنامه‌ریزی نداشت و در عمل، تصمیمات کلان درباره‌ی چگونگی مصرف درآمدهای نفتی، مستقیماً تحت اراده‌ی شخص او اتخاذ می‌شد. روایت یکی از نمایندگان وقت مجلس، تصویری گویا از این وضعیت ارائه می‌دهد: مسائلی بود که حتماً می‌خواست شاه. مثلاً پول‌های نفت چطوری خرج بشود. شاه در رأس شورای عالی می‌نشست، یک مسائلی را به او می‌گفتند، یک تصمیمی آنجا می‌گرفت و تصمیم‌اش هم بدون وتو بود. تمام می‌شد می‌رفت دیگر[3].
افزایش شدید قیمت جهانی نفت در ابتدای دهه‌ی ۱۳۵۰ خورشیدی، احساس مالکیت شخصی شاه بر درآمدهای نفتی را بیش از پیش تقویت کرد و دامنه‌ی تصمیم‌گیری‌های فردی او در مورد «عایدات من» را گسترش داد. در این دوره، شماری از کشورها از سوی ایران وام دریافت کردند؛ امری که نه تنها خارج از روندهای معمول برنامه‌ریزی اقتصادی بود، بلکه بدون تصویب یا گاه حتی اطلاع نهادهای رسمی صورت گرفت. رئیس وقت بانک مرکزی، درباره‌ی سازوکار تصمیم‌گیری در این زمینه چنین روایت می‌کند: این اقدامی بود که در سطوح بالا به‌طور خیلی خصوصی و سرّی این مسائل مطرح می‌شد. و اوامر از طرف شاه صادر می‌شد و مجری هم وزارت اقتصاد و دارایی بود. به‌طورکلی وام‌هایی که به این کشورها داده شد، اینها نه در برنامه وجود داشت و نه در شورای اقتصاد مطرح شد[4].
بی‌اعتمادی شاه به نهادهای مدرن و تمایل او به تمرکز تصمیم‌گیری درباره‌ی نفت به شکلی شخصی، سابقه‌ای طولانی داشت. حتی در زمان انعقاد قرارداد کنسرسیوم (پس از کودتای ۱۳۳۲) نیز تلاش کرده بود مسیر تصمیم‌گیری رسمی از طریق دولت را دور بزند، اگرچه در آن مقطع موفق نشده بود: سردنیس رایت( که بعد سفیر شد) می‌گفت برای همین کار قرارداد نفت سال ۱۹۵۳ من آمدم تهران و رفتم پهلوی شاه. شاه گفته بود که بیا و با خودم مسئله نفت را حل کنیم. گفتم که ما مجبوریم که با نخست‌وزیر قانونی مطرح کنیم[5].
بیشتر از همین مطلب بخوانید:تضادهای حکومت محمدرضا پهلوی با نظامات مشروطه-۵: سهم شیر!
هرچند در اوایل دهه‌ی ۱۳۳۰ شاه نتوانست خواست خود برای کنترل کامل امور نفتی را اعمال کند، اما در نیمه‌ی دوم سلطنتش این هدف را تا حد زیادی محقق ساخت. در این دوره، فضای تصمیم‌گیری در حوزه‌ی نفت به‌گونه‌ای بود که حتی مسئولان عالی‌رتبه‌ی اجرایی نیز امکان چانه‌زنی مؤثر با شاه نداشتند. به گفته‌ی رئیس وقت سازمان برنامه: بعضی دستگاه‌ها را ایشان به علت اینکه زیاد به کارش وارد بودند و زیاد از نزدیک دنبال می‌کردند، یک نوع تعهدی هم نسبت به آن پیدا کرده بودند. مثلاً بحث راجع به شرکت نفت که می‌شد، یا برنامه‌های نفتی این جور باید بشود یا جور دیگر باید بشود، ایشان خیلی پوزیسیونشان محکم و معلوم بود قبلاً تصمیماتشان را گرفته‌اند. خیلی کریستالیزه مسائل را نگاه می‌کردند[6].
در نگاه شاه، بوروکراسی دولتی در حوزه‌ی نفت نقشی فراتر از اجرای دستورات و بعد ثبت صورتحساب‌ها نداشت. ساختارهایی مانند سازمان برنامه، نه در مرحله‌ی سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی، بلکه صرفاً در مرحله‌ی پسینیِ آگاهی از تصمیمات، ایفای نقش می‌کردند. رئیس وقت سازمان برنامه، چنین روایت می‌کند: درآمد نفت تا چه حدودی و در چه تاریخی اضافه می‌شود، دست ما نبود. ما فقط بعد از اینکه همه چیز علنی می‌شد، متوجه می‌شدیم که وضع از چه قرار است. و موقعی که پرداخت عملاً صورت می‌گرفت، ما می‌فهمیدیم درآمدمان چه بوده. تصمیماتی که روی توسعه صنعت پتروشیمی گرفته می‌شد، تصمیماتی که روی توسعه کارهای شرکت نفت می‌شد، سرمایه‌گذاری‌های شرکت نفت، توسعه میدان‌های نفتی، تزریق گاز، ساختن لوله‌های نفتی مختلف و اصولاً توسعه صنعت نفت که همه هم خیلی لازم بود، ولی ما در جریانش نبودیم. در جریان گسترش و تصمیم‌گیری‌اش نبودیم. و اینها معمولاً به ما ابلاغ می‌شد. موقعی که یا تصمیم قطعی گرفته شده بود یا اینکه در شرف گرفتن بود و یا در جریان بود[7].
کنار گذاشتن ساختار رسمی دولت از فرآیند مدیریت نفت، محدود به سازمان برنامه نبود. حتی نخست‌وزیر و کابینه نیز نقشی در اداره‌ی امور نفتی نداشتند. مسئولیت مالی و عملیاتی نفت به شرکت ملی نفت ایران واگذار شده بود؛ نهادی که در عمل خود را نه تابع دولت، بلکه وابسته به دربار می‌دانست. ریاست این شرکت برای مدتی طولانی (۱۴ سال) در اختیار منوچهر اقبال قرار داشت؛ پزشکی که مورد اعتماد و علاقه‌ی شخص شاه بود و خود را «غلام خانه‌زاد» شاه می‌خواند. اگرچه حضور طولانی‌مدت اقبال در این مقام حاکی از حمایت بی‌چون‌وچرای دربار از او بود، اما برخی از همکارانش درباره‌ی صلاحیت تخصصی او، داوری مثبتی نداشتند. به عنوان نمونه:
- آدم درستی بود ولی درباره مسائل اقتصادی و نفتی، اطلاعاتش خیلی محدود بود[8].
- دکتر اقبال هیچ‌گونه اطلاع و سررشته‌ای از این‌گونه کارها نداشت. من بعدها که به شاه عرض کردم، شاه هم فرمود دکتر اقبال آدم بی‌اطلاعی است[9].
- متأسفانه دکتر اقبال هم – که از دوستان من بود – وارد کارهای شرکت نفت نبود و قضاوتی سطحی می‌کرد[10].
ریاست منوچهر اقبال بر شرکت ملی نفت ایران، از جهاتی به نقش نخست‌وزیری امیرعباس هویدا شباهت داشت؛ در هر دو مورد، شخص حقیقی محترمی در مقامِ حقوقیِ فاقد اختیار واقعی، نقش واسطه‌ای میان بدنه‌ی اجرایی و شخص شاه را ایفا می‌کرد: در زمانی که اقبال رئیس شرکت نفت ایران بود، ریاست واقعی آن شرکت را خود شاه برعهده داشت. اقبال نقش پستچی را بازی می‌کرد و روزهای چهارشنبه خدمت شاه می‌رفت و منتظر اوامر ملوکانه می‌شد تا نظر خود را در مورد گزارش‌های کتبی مدیران شرکت نفت (که اقبال حامل آن‌ها بود) بدهند[11].
حتی در درون ساختار وابسته به خود نیز، شاه تمایلی به تمرکز اقتدار در یک نهاد یا مرجع نداشت و ترجیح می‌داد مجاری متعدد و موازی برای پیشبرد امور ایجاد کند؛ امری که در حوزه‌ی نفت نیز مشهود بود. به‌عنوان نمونه، مسائل بین‌المللی مرتبط با شرکت نفت، از جمله روابط با سازمان اوپک، نه از طریق شرکت نفت یا نخست‌وزیری، بلکه مستقیماً زیر نظر شاه و از طریق کانالی مستقل یعنی وزارت دارایی پیگیری می‌شد، بدون آن‌که دیگر مقامات عالی‌رتبه از این مسائل اطلاعی داشته باشند. اسدالله علم در یادداشت‌های خود، نمونه‌ای گویا از این وضعیت را نقل کرده است: نخست‌وزیر ابداً در جریان امور نیست. از جمله اینکه من امر شاهنشاه را ابلاغ کرده بودم که وزیر دارایی باید برای بردن پیام همایونی پیش ملک فیصل برود. نخست‌وزیر صبح وزیر دارایی را در فرودگاه دید. از او پرسید که شما برای چه به فرودگاه آمده اید؟ و او گفت برحسب امر همایونی و دستور وزیر دربار. نخست وزیر چقدر ناراحت بود و حق هم داشت. ولی چه باید کرد؟ خدا و شاه باید یکی باشد. هرچه زیردستان هم پست‌تر و مخذول‌تر، بهتر[12].
پس از انتقال جمشید آموزگار از وزارت دارایی به وزارت کشور، وظایف مرتبط با حوزه نفت همچنان در اختیار او باقی ماند؛ گویی مسئولیت‌های دولتی نه به جایگاه حقوقی افراد، بلکه به اشخاص حقیقی و مورد اعتماد شاه وابسته بود. این شیوه‌ی حکمرانی شخصی، فضا را برای تصمیم‌گیری‌های غیرشفاف و تأمین هزینه‌های خارج از مأموریت‌های رسمی، فراهم می‌کرد. شرکت ملی نفت ایران – که می‌بایست به‌عنوان یک نهاد تخصصی عمل کند – عملاً در مواردی نقش تأمین مالی طرح‌هایی نامربوط را ایفا می‌کرد. رئیس وقت بانک مرکزی، نمونه‌ای از این روند را چنین شرح می‌دهد: [در اواخر دولت هویدا] یک فکری کرده بودند که خود دولت یک دفتری داشته باشد در خارج و بیاید در بازار سهام وارد بشود. بعد برای این کار آمدند برادر آقای هوشنگ انصاری، سیروس انصاری، ایشان را آوردند و برایش یک دفتری در واشنگتن به‌وجود آوردند. سالی یک میلیون دلار حق‌الزحمه به ایشان می‌دادند، از طریق شرکت نفت. یعنی ایشان قراردادش با شرکت نفت بسته شد. کارهایی که انجام می‌داد برای وزارت امور اقتصادی و دارایی بود ولی برای اینکه این رابطه بین دو برادر ظاهر نشود که ایشان برادر هوشنگ انصاری [وزیر دارایی وقت] است، این را صلاح این طور دیده بودند که این از راه شرکت نفت بشود[13].
آقای اقبال شدند رئیس شرکت نفت. هرروز پول به این بده به اون بده. آخه شرکت می‌شه؟ شرکت تجارتی؟ صبح تا شب یک میلیون به این بده یک میلیون به آن بده، آخه یعنی چه این[14]؟
مروری بر ارتش، سیاست خارجی و نفت
هویدا خودش به من گفت، «شاه خیلی خوشحال است [از نحوه صدارت من]. راضی است از من.» یعنی پی برده که می‌تواند یک عده از امور را جز وزارت خارجه و وزارت جنگ را، امور مملکتی را واگذار کند به هویدا . با فکر راحت، بنشیند فکر روابط بین‌المللی که می‌خواست. به گفته هویدا، شاه مایل بود نخست‌وزیر باشد. یعنی شغل نخست‌وزیری بازی کند، نه شغل سلطنت[15].
در میان امور حاکمیتی، سه حوزه‌ی نظامی، سیاست خارجی و نفتی از اهمیت و علاقه‌ی ویژه برای شاه برخوردار بودند. نحوه‌ی اعمال سلطه‌ی او در هر سه حوزه، به‌روشنی در تعارض با اصول مشروطیت، قانون اساسی و بوروکراسی قرار داشت. نه‌تنها برای مجلس نقشی در نظارت بر این امور قائل نبود، بلکه حتی دولت و نخست‌وزیر را نیز عملاً کنار گذاشته و شخصاً مدیریت این حوزه‌ها را بر عهده گرفته بود. این شیوه‌ی حکمرانی، نه در خفا بلکه به‌صورت آشکار و با تأکید مکرر بر نقش «فرمانده» صورت می‌گرفت.
الگوی مدیریتی او بر محور تصمیم‌گیری فردی و ارتباط مستقیم با مجریان بنا شده بود. شاه با دور زدن نهادهای اداری و بی‌اعتنایی به ساختارهای بوروکراتیک، اقتدارهای میانی و نهادی را تضعیف می‌کرد. ایجاد مجاری موازی و حذف هرگونه اختیار مستقل، به شکلی هدفمند از شکل‌گیری اقتدارهای مستقل در درون دولت جلوگیری می‌کرد و مقامات حکومتی را صرفاً به مجری اوامر سلطنتی تنزل می‌داد.
[1] راجی، پرویز، خدمتگزار تخت طاووس
[2] ابتهاج، ابوالحسن، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[3] آقایان، شاهین، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[4] یگانه، محمد، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[5] امیرتیمور، محمد ابراهیم، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[6] مجیدی، عبدالمجید، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[7] همان
[8] یگانه، همان
[9] محوی، ابوالفتح، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[10] عالیخانی، علینقی، پروژه تاریخ شفاهی هاروراد
[11] محوی، همان
[12] یادداشت های علم، ۱۳۵۲
[13] یگانه، همان
[14] امینی، علی، پروژه تاریخ شفاهی هاروراد
[15] آقایان، همان
