مهستان؛ مسعود قاصدیان-آرش صادقی اولیایی: در سال‌های اخیر، برخی از هواداران سلطنت پهلوی – به‌ویژه در فضای مجازی – خود را «مشروطه‌خواه» می‌نامند و ادعا می‌کنند که حکومت محمدرضا شاه پهلوی می‌تواند الگویی برای تحقق مشروطه‌خواهی مدرن در ایران باشد. این در حالی است که با نگاهی دقیق به ساختار حقیقی حکومت پهلوی، و سخنان و مواضع شخص شاه، می‌توان دریافت که این حکومت تضادهای آشکاری با اصول شناخته‌شده و بنیادین نظام مشروطه داشته‌است.

در این سلسله مقالات، تلاش می‌شود با مرور اصول نظام‌های مشروطه، و تطبیق آن‌ها با عملکرد حکومت پهلوی، نشان داده شود که جمع میان مشروطه‌خواهی و حمایت از نظام سلطنتی محمدرضا شاه، نه تنها دشوار، بلکه دچار تناقضی بنیادی است.

سهم شیر – بخش دوم

در بخش‌های پیشین، برخی از مهم‌ترین تضادهای بین نحوه‌ی حکمرانی محمدرضا شاه با اصول نظام مشروطه بررسی شد. در این بخش، تمرکز بر سه حوزه‌ی مشخص است: ارتش، سیاست خارجی و نفت. این سه حوزه، که از ارکان اساسی حکومتگری در ایران بودند، حجم و سهم بالایی از کل ساختار قدرت داشتند. در این قسمت بر سیاست خارجی تمرکز خواهیم کرد.

بیشتر بخوانید: تضادهای حکومت محمدرضا پهلوی با نظامات مشروطه-۴: سهم شیر! بخش اول 

سیاست خارجی

منتسکیو تأکید دارد که امور خارجی (مانند جنگ، صلح، اعزام سفیر و …) بخشی از قوه‌ی اجرایی است و اگر این حوزه در اختیار یک فرد یا نهادِ بدون نظارت قرار گیرد، خطر تمرکز مطلق قدرت و زیر پا گذاشتن آزادی‌های شهروندان ایجاد می‌شود[1]. در ایران پهلوی اما «فرمانده» سیاست خارجی را به‌طور کامل در انحصار خود می‌دانست. نه‌تنها وزیر اموز خارجه و خطوط کلی سیاست خارجی توسط او تعیین می‌شد، بلکه حتی انجام مذاکرات در سطوح عالی نیز اغلب شخصاً توسط خود شاه صورت می‌گرفت.

رابطه انحصاری وزیر امور خارجه با شاه

وزیر امور خارجه به‌طور منظم و حتی بیشتر از فرماندهان نظامی به حضور شاه شرفیاب می‌شد؛ سفیران داخلی و مقامات خارجی نیز مستقیماً با شاه در ارتباط بودند و تا حد امکان امور خود را با شخص او در میان می‌گذاشتند. با اینکه طبق اصل ۶۱ متمم قانون اساسی مشروطه وزراء علاوه براینکه به تنهائی مسئول مشاغل مختصه وزارت خود هستند، به هیأت اتفاق نیز در کلیات امور در مقابل مجلس مسئول و ضامن اعمال یکدیگرند، شاه فقط وزیر امور خارجه را در تصمیم‌گیری‌های سیاست خارجی دخیل می‌دانست و نخست‌وزیر (چه برسد به سایر اعضای کابینه) نه‌فقط از فرایندهای اجرایی کنار گذاشته شده بود، بلکه حتی اطلاع یافتنش از گزارش‌ها، امری نامطلوب تلقی می‌شد.

اسدالله علم در یکی از یادداشت‌هایش نوشته است: دستوراتی فرمودند که به وزارت خارجه بگویم. فرمودند گفته‌ام که هیچ مقامی غیر از خود من حق ندارد در کارها مداخله بکند. حتی گفته‌ام برادرِ هویدا که نماینده ما در سازمان ملل است، حق ندارد به نخست‌وزیر گزارش بدهد، حتی تلفنی به او بکند. او را توبیخ کردم که چرا به برادرت گزارش ها را می دهی؟[2]

بی‌خبری رئیس ستاد کل ارتش از اولتیماتوم عراق به ایران

بی‌خبری نهادهای رسمی دولتی از تحولات سیاست خارجی، گاه به سطحی حیرت‌انگیز می‌رسید. در یکی از موارد باورنکردنی، قائم‌مقام وقت ستاد ارتش چنین ماجرایی را نقل کرده است: یک‌روزی اعلی‌حضرت در مسافرت تونس بودند. و آریانا [رئیس ستاد] هم قرار شده بود که برای شرکت در کنفرانس سنتو به واشنگتن برود. یک‌روزی صبح بود که ما با رؤسای ستاد به فرودگاه مهرآباد رفتیم که با آریانا خداحافظی بکنیم که به مسافرت می‌رفت. موقعی که آریانا سوار طیاره می‌شد به من گفت: «من به طور قطع اطلاعی ندارم، ولی شنیده‌ام مثل این‌که عراقی‌ها به ایران اولتیماتوم داده‌اند.»

بیشتر بخوانید: چرا مشروطه‌خواهی با حمایت از پهلوی در تضاد است؟

من جانشین بودم و مسئولیت ستاد به من محول می شد. من بعد از این‌که ایشان رفتند، ته و توی مسئله را درآوردم. فهمیدیم که بله! عراقی‌ها هفت هشت ده روز پیش اولتیماتومی به ایران دادند که در شط‌العرب کشتی‌رانی نباید بکنید و اگر کشتی بیاید، ما کشتی را متوقف می‌کنیم و پرچم ایران را پایین می‌کشیم و خدمه‌اش را انترنه می‌کنیم و از این حرف‌ها.

و بعد از این هم که من در صدد کسب اطلاع برآمدم، شنیدم وزارت‌خارجه که آن‌موقع به ریاست زاهدی بود گویا به علت اختلافاتی که با هویدا داشت، اصلاً به ایشان اطلاع نداده و نخست‌وزیری اطلاعی نداشت و در نتیجه به ارتش هم اطلاعی نداده بودند[3].

طبق الگوی مطلوب شاه، حتی در مواردی با پیامدهای احتمالی حاد برای امنیت ملی، دولت و حتی ارتش در بی‌اطلاعی کامل از تحولات سیاست خارجی قرار داشتند.

بیشتر بخوانید: مشروطه‌خواه یا مطلقه‌ساز؟ تضادهای پنهان حکومت پهلوی 

وزیر امور خارجه در جایگاهی فراتر از دولت

این میزان از نادیده‌گرفتن دولت باعث شده بود وزیر خارجه‌ی منصوب شاه هم خود را در جایگاهی فراتر از دولت ببیند. اردشیر زاهدی که سال‌ها به‌عنوان وزیر خارجه یا سفیر در سمت‌های بالای دیپلماتیک فعالیت می‌کرد، برای خود چنان موقعیت مستقلی قائل بود که حضور در جلسات کابینه را لازم نمی‌دانست: زاهدی هیچ رابطه حسنه‌ای با هویدا نداشت و خیلی از مسائل را مستقیماً به اطلاع شاه می‌رساند بدون آنکه نخست وزیر کمترین اطلاعی داشته باشد… در طول مدتی که زاهدی وزیر خارجه بود … در جلسه هیات وزیران حاضر نمیشد[4].

شاه نه‌تنها اقدامی برای اصلاح این وضعیت نمی‌کرد، بلکه ساختار را به‌گونه‌ای شکل داده بود که وزیر خارجه ‌نیازی به رعایت سلسله‌مراتب بوروکراتیک و حفظ احترام جایگاه نخست‌وزیر نمی‌دید. زاهدی نه‌تنها در جلسات کابینه شرکت نمی‌کرد، بلکه در حضور کارمندانش هویدا را تحقیر می‌کرد: آقای زاهدی مدیرکل سیاسی [وزارت خارجه] را احضار کرده بود و گفت نامه‌ای بنویس با آن فحش‌هایی که البته خود آقای زاهدی می‌دهد به آقای هویدا.

مثل این‌که در اول ورود، بیست میلیون تومان برای کمک وزارت خارجه خواسته بود و آقای هویدا گفته بود بودجه نداریم و نداده بود و این می‌خواست اعتراض کند. گفت، «از آن اولش می‌نویسی پدر فلان تا می‌آیی تا آخر مادرفلان، من امضا می‌کنم.» به او دستور داد که این جواب را می‌گیری می‌فرستی برای هویدای فلان[5].

این سطح از رفتار غیررسمی و بی‌اعتنایی به موقعیت‌های قانونی و اداری، بازتابی از ساختار حقیقی قدرت بود. ساختاری که در آن نه‌تنها دولت، بلکه حتی عرف‌های ابتدایی عمومی نیز کنار گذاشته شده بودند. وزیر خارجه در حوزه مالی هم خود را مستقل از دولت می‌دانست.

اردشیر زاهدی به هیچ کس جز شاه پاسخگو نبود

زاهدی با تکیه بر ارتباط مستقیم با شاه، بودجه‌ای خارج از نظارت دولت در اختیار داشت و در مصرف آن به کسی پاسخ‌گو نبود:  آقای زاهدی از طریق شاه مستقیماً توانست تحمیل کند و بودجۀ خودش را توسعه بدهد. یک بودجه سری گزافی هم در اختیار آقای زاهدی قرار گرفت که به‌دست خودشان برای مصارف خودشان مصرف می‌کردند و کمک به هر کس که می‌خواستند بدون این‌که هیچ سند و حساب‌وکتابی داشته باشد، با تصمیم ایشان. و خیلی بریز بپاش شد در این میان البته[6].

چنان وضعیتی به وضوح وضعیتی پیشامدرن است که در آن روابط بوروکراتیک بر اساس اقتدار و شخصیت افراد حقیقی تنظیم می‌گردند، نه جایگاه‌های حقوقی. علت اصلی استقلال غیرعادی وزیر خارجه از دولت این بود که زاهدی مستقیماً و به‌طور منظم از مقام سلطنت دستور می‌گرفت.

ارتباط وزیر خارجه با پادشاه حتی از فرماندهان ارتش نیز منظم‌تر بود: آقای زاهدی در ساعت ۱۱ هر روز صبح یک دویست سیصد تا تلگراف رمزی که می‌رسید [از نمایندگی‌های دیپلماتیک ایران در سراسر دنیا] یکصد، یکصدوپنجاه‌تا از این‌ها را دستچین می‌کردند که برجسته‌تر بود به‌نظرشان و زیر بغل می‌گذاشتند و این‌ها را می‌بردند به‌ نظر شاه می‌رساندند. شاه هم با دیدن این تلگرافات که می‌خواند، هر کدام را به نظرش جالب‌تر می‌آمد، یک دستوری می‌داد، یا بعضی را رد می‌کرد، یا ناراحت می‌شد از این گزارشات. و همان دستور را آقای زاهدی [می‌داد به وزارت خارجه]. آن‌هایی که بد بود، با یک لحن خیلی خشن‌تر. و آن‌هایی که موافق بود، به این‌گونه‌که به‌شرف ‌عرض مبارک ملوکانه رسید و فلان[7].

محفل دونفره شاه و وزیر خارجه

این نحوه‌ی مدیریت روزمره و مستقیم، سازمان تصمیم‌گیری سیاست خارجی را به محفل دو‌نفره‌ی شاه و وزیر خارجه تقلیل می‌داد، و هر نهاد حکومتی – به‌ویژه دولت و مجلس – را از فرایند تصمیم‌سازی حذف می‌کرد. اگرچه رفتار اردشیر زاهدی به‌واسطه‌ی روابط خانوادگی و دوستی شخصی با شاه از حد معمول فراتر می‌رفت، اما روند استقلال سیاست خارجی از دولت، پیش از او آغاز شده بود: متاسفانه از زمان علیقلی اردلان سیاست خارجی کشور عملا در دست شاه قرار گرفت و وزیر خارجه حکم منشی شاه را داشت. این رسم را او باب کرد که وزیر خارجه هر روز به دربار برود و از شاه دستور بگیرد[8].

مداخله وزارت دربار در سیاست خارجی

شاه تنها به هدایت سیاست خارجی از طریق وزارت خارجه بسنده نمی‌کرد، بلکه خود مستقیماً (و عمدتاً از طریق وزارت دربار) به دیپلمات‌های ایران دستور می‌داد. اسدالله علم در یکی از یادداشت‌هایی که فعالیت‌های روزانه‌اش را شرح می‌دهد، نوشته: معمولاً امور مربوط به سیاست خارجی مستقیماً بوسیله خودم ابلاغ می‌شود. مگر آنچه که باید رسماً بوسیله وزارت خارجه باشد، که در آن صورت به آنها می‌نویسم که رسماً عمل بکنند[9].

وزارت خارجه در نقش نامه‌رسان دربار

این رفتار وزارت خارجه را به نقش نامه‌رسان دربار تنزل داده بود. علم در یادداشت‌ دیگری نگاه شاه به جایگاه وزارت خارجه را چنین روایت می‌کند: شاهنشاه فرمودند امروز نوک وزیر خارجه را چیدم. سفیر ما در مسکو گزارشی به وزارت خارجه فرستاده بود و گفته بود رونوشت این گزارش را برای وزارت دربار خواهم فرستاد. گوشه گزارش نوشتم خیلی بیجا کرده‌ای. باید گزارش به دربار بدهی، رونوشت به وزارت بفرستی[10].

تسلط چشم‌گیر شاه به زبان‌های انگلیسی و فرانسه، امکان مذاکره‌ی مستقیم او با مقامات خارجی را فراهم می‌کرد. این توانایی زبانی در عمل به توجیهی برای حذف نهادهای رسمی دیپلماتیک – حتی وزیر – از مذاکرات سطح بالا تبدیل شده بود: عباس آرام وزیر خارجه مطیعی برای شاه بود و دستورات او را عیناً اجرا می‌کرد. در روزهای آخر عمر خود برای من درد دل می‌کرد. یک روز گفت در تمام مذاکرات مهمی که شاه انجام می‌داد، مرا پشت در اتاق مذاکرات نگاه می‌داشت و می‌گفت شما وارد نشوید! من خودم می‌دانم چگونه صحبت کنم[11].

اسدالله علم نیز بارها در یادداشت‌های روزانه‌اش به این شیوه‌ی تصمیم‌گیری شخصی در سیاست خارجی اشاره کرده و از تأثیر آن بر برداشت طرف‌های خارجی از ساختار قدرت در ایران سخن گفته است. در یکی از نمونه‌های گویا، نوشته است: به کاخ نیاوران رفتم. کیسینجر رسیده و شرفیاب بود. شاهنشاه مقرر فرمودند کیسینجر تنها شرفیاب باشد. من به‌جای وزیر خارجه خجالت کشیدم. کافر و گبر و یهود باید بداند که در این ملک، رئیس فقط یکی است[12].

این رویکرد شخصی‌شده، ‌تنها برای قبضه کامل قدرت در داخل نبود، بلکه با هدف نمایش عامدانه تصویری از این تمرکز کامل قدرت، برای طرف‌های خارجی اجرا می‌شد.

بیشتر بخوانید: هویدا می‌گفت: نخست‌وزیر واقعی عکس روی دیوار است!

بی‌اطلاعی وزارت خارجه از سفر وزیر خارجه اسرائیل به ایران

در نظام مطلوب شاه، حتی تصمیمات حساس و سطح بالای مرتبط با روابط بین‌الملل نیز گاه در غیاب کامل وزارت خارجه اتخاذ می‌شد. نمونه‌ای از این وضعیت در یادداشت‌های اسدالله علم آمده است: وزیر خارجه اسرائیل آمد شرفیاب شد. تا روز ورود او وزارت خارجه اطلاع نداشت. بعضی کارها را میل دارند انحصاری در دست و ید اقتدار خودشان باشد[13].

این میل به انحصار صرفاً محدود به ملاقات با مقامات بلندپایه خارجی نبود. شاه هر موضوعی را که از نظر خود مهم تلقی می‌کرد، مستقیماً در کنترل شخصی خود می‌گرفت. به گفته‌ی امیرخسرو افشار (وزیر وقت خارجه) حتی تماس‌های اطلاعاتی سفارت‌خانه‌های مهم خارجی نیز بدون اطلاع یا حضور مقام‌های رسمی ایران، مستقیماً با شاه انجام می‌گرفت: انگلیس‌ها رئیس قسمت اینتلیجنس‌شان در ایران هفته‌ای یک‌روز شرفیاب می‌شد. عصرها و خصوصی. آن‌ها با اعلیحضرت خیلی تماس داشتند. تماس‌شان هم بلاواسطه بود یعنی بدون حضور رئیس سازمان [امنیت] ایران یا وزیر خارجه یا وزیر دربار یا نخست‌وزیر یا رئیس ستاد. به‌هیچ‌وجه، هیچ‌کس نبود از این‌ها. خودش مستقیماً. و این تماس، این اواخری که من در کار بودم یعنی این چند سال آخر، به طور دائم بود، یعنی حالا هفته‌ای یک روز یا دو روز، یعنی به‌طور مرتب.  CIA هم [چنین برنامه‌ای] داشت[14].

آنچه مهم نبود، عرف‌ دیپلماتیک برای مذاکرات بین مقامات هم سطح بود.

سوءظن شاه به هرگونه ارتباط ایرانی‌ها با خارجی‌ها

اساساً هرگونه ارتباط ایرانی‌ها با خارجی‌ها، سوظن شاه را برمی‌انگیخت. او ترتیبی داده بود که هرگونه رفتار دیپلمات‌ها در هر سطحی صرفاً با تایید خودش ممکن باشد. یکی از کارداران ایران در وزارت خارجه روایت می‌کند: در شهریور ۱۳۵۰ برای مرخصی به اروپا رفته بودم. در مراجعت تقاضا کردم چند روز مرخصی مرا تمدید کنند، چون می خواستم جاهای دیدنی استانبول را ببینم. تلگراف رمزی با امضای خلعتبری [وزیر خارجه] از تهران بدین مضمون آمد: «از شرف عرض پیشگاه مبارک ملوکانه گذشت. با درخواست یک هفته مرخصی شما موافقت می شود». حقیقتا مبهوت شدم. مرخصی یک کاردار در یک گوشه از دنیا چه اندازه اهمیت دارد که از شاه اجازه بگیرند؟ حتی برای هیاتهای علمی و فرهنگی که برای کنفرانسها به خارج از کشور اعزام می شدند، از شاه کسب تکلیف می شد[15].

نحوه‌ی تسلط شاه بر امور خارجی، یادآور این مصرع از سعدی‌ست:

جایی که سلطان خیمه زد، غوغا نماند عام را

[1] منتسکیو، روح القوانین

[2]  یادداشت های علم، ۱۳۵۲

[3] جم، فریدون، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد

[4] مهران، مجید، فصلنامه تاریخ معاصر، شماره ۹

[5] پدرام، محمد، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد

[6]  همان

[7] همان

[8] مهران، همان

[9] علم، همان

[10] یادداشت های علم، ۱۳۴۷

[11] مهران، همان

[12] یادداشت های علم، ۱۳۵۲

[13] یادداشت های علم، ۱۳۴۹

[14] افشار، امیرخسرو، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد

[15] مهران، همان