مهستان؛ نشریه چشم انداز ایران در گفتگو با دکتر سمانه گلاب به نظام رفاه اجتماعی در ایران پرداخته است. در ادامه متن این گفتگو می آید.
****
یکی از مشکلات نظام رفاهی ایران، فاصله بین نظام حقوقی و حقیقی رفاه در ایران است. چرا چنین اتفاقی افتاده است؟
به نظر من، این فاصله را باید در چند سطح و از زوایای مختلف تحلیل کرد. واقعیت این است که از منظر حقوقی و قانونی، نظام رفاه در ایران نسبتاً گسترده و پیشرفته است. ما در قانون اساسی، بهویژه در اصولی مثل ۲۹ تا ۳۱، حق برخورداری از تأمین اجتماعی، آموزش، بهداشت و مسکن را برای همه شهروندان به رسمیت شناختهایم. در برنامههای توسعه هم معمولاً بر عدالت اجتماعی، کاهش فقر و حمایت از اقشار آسیبپذیر تأکید میشود، اما وقتی از حوزه حقوقی به میدان عمل؛ یعنی نظام حقیقی رفاه وارد میشویم، با واقعیتی کاملاً متفاوت روبهرو هستیم. بخش قابلتوجهی از این شکاف ناشی از ناتوانی در پیوند دادن قانون با ساختار اجرایی، مالی و نهادی کشور است. این ناهمترازی را از زوایای مختلف میتوان تحلیل کرد. من در اینجا از دو زاویه به آن میپردازم: نخستین مسئله، تعدد نهادهای متولی و نبود انسجام نهادی در سیاستهای رفاهی است. امروز در کنار سازمانهایی مانند وزارت رفاه، کمیته امداد، بنیاد مسکن، نهادهای دیگری مانند معاونت محرومیتزدایی در دولت، معاونت زنان و خانواده، بنیاد برکت، بنیاد علوی و چندین صندوق و ستاد دیگر نیز در حوزه رفاه و فقر فعالیت میکنند. این پراکندگی نهادی باعث شده سیاستها همپوشان، بعضاً متناقض و فاقد ارزیابی یکپارچه باشند. نتیجه این است که منابع هزینه میشود، اما اثربخشی واقعی آن پایین است؛ و نکته دوم، به نحوه تخصیص و کارایی منابع مالی برمیگردد. بر اساس برآورد مرکز پژوهشهای مجلس، سهم بودجههای حمایتی و محرومیتزدایی از بودجه عمومی دولت بین ۲۵ تا ۳۰ درصد است؛ یعنی عددی نسبتاً بزرگ که نشان میدهد از منظر مالی، رفاه اجتماعی در سیاستهای بودجهای کشور جایگاه قابلتوجهی دارد. این عدد به غیر از مخارج غیربودجهای حوزه رفاه است، اما در عمل، با وجود این حجم از منابع، نرخ فقر مطلق و حتی فقر شدید در سالهای اخیر روند افزایشی داشته و طبق برآوردهای رسمی، حدود یکسوم جمعیت ایران زیر خط فقر مطلق زندگی میکنند. این یعنی ساختار بودجهای ما بیشتر به سمت پرداختهای پراکنده، مقطعی و غیرهدفمند رفته تا به سمت یک سیاستگذاری جامع و قابل ارزیابی. در واقع، ما به جای داشتن یک نظام رفاهی منسجم با حکمرانی واحد و دادهمحور، با مجموعهای از برنامهها و نهادهای جدا از هم روبهرو هستیم که هرکدام بخشی از مسئله را هدف گرفتهاند، بدون آنکه تصویر کلی و یکپارچهای از رفاه اجتماعی وجود داشته باشد. قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۸۴ تا حدی به دنبال ایجاد این انسجام در سطح وزارتخانه و دولت (از طریق شورایعالی رفاه) بود، اما این قانون نیز عملاً تکهپاره شد و به سرانجامی نرسید.
سیاستهای رفاهی، هزینههایی بر دوش دولتها میگذارند و عدهای معتقدند باید ابتدا رشد اقتصادی ایجاد شود بعد به رفاه پرداخت. آیا چنین وضعیتی ممکن است؟
این دیدگاه که باید ابتدا رشد اقتصادی اتفاق بیفتد و سپس به رفاه اجتماعی پرداخت، در نگاه اول منطقی به نظر میرسد، اما از نظر علمی و تجربی چندان دقیق نیست. واقعیت این است که رشد اقتصادی و رفاه اجتماعی دو مرحله جدا از هم نیستند، بلکه دو فرآیند به هم پیوستهاند. در واقع، رفاه و رشد در یک چرخه متقابل همدیگر را تقویت میکنند.
سیاستهای رفاهی هوشمندانه نهتنها مانع رشد اقتصادی نمیشوند، بلکه خود زمینهساز رشد پایدارتر و باثباتتر هستند. وقتی دولت در حوزههایی مانند آموزش، سلامت، تغذیه و حمایت از اقشار آسیبپذیر سرمایهگذاری میکند، در حقیقت دارد «سرمایه انسانی و اجتماعی» کشور را تقویت میکند؛ چیزی که زیربنای رشد اقتصادی پایدار است.
در مقابل، رشد اقتصادی بدون توجه به عدالت اجتماعی معمولاً ناپایدار و شکننده است. چنین رشدی ممکن است در آمارها مثبت به نظر برسد، اما در واقع نابرابری را افزایش میدهد و باعث فرسایش اعتماد اجتماعی و ناپایداری سیاسی میشود. در تجربه تاریخی خود ما در سال ۵۷ و فروپاشی نظام سیاسی نیز برخی تحلیلها اثر رشد دهه ۴۰ در کنار افزایش نابرابریها را مؤثر میدانند.
نکته جالب این است که بر اساس گزارش یونیسف درباره تجربه کشورهای موفق در کاهش فقر کودکان، دو عامل «ثبات سیاسی» و «رشد اقتصادی» شرطهای لازم برای موفقیت سیاستهای رفاهی هستند، اما شرط کافی نیستند. به بیان دیگر، رشد اقتصادی زمانی به رفاه منجر میشود که فراگیر باشد و جهتگیری آن به گونهای طراحی شود که طبقات محرومتر بیشترین بهره را از آن ببرند. این امر تنها در چارچوب یک سیاستگذاری اجتماعی دقیق، همهجانبه و قابل ارزیابی امکانپذیر است؛ یعنی زمانی که میان سیاستهای اقتصادی، اجتماعی و بودجهای هماهنگی واقعی برقرار باشد. در نهایت، من معتقدم رفاه و رشد نه در تعارض با هم، بلکه در تعامل با یکدیگر معنا پیدا میکنند. سیاستهای رفاهی اگر درست طراحی و اجرا شوند، نهتنها باری بر دوش دولت نیستند، بلکه سرمایهگذاری برای آیندهای پایدارتر و عادلانهتر به شمار میآیند.
نتیجه وضعیت بغرنج رفاه اجتماعی در ایران چه چیزهایی از نظر اقتصادی میتواند باشد؟
اگر بخواهم از یک مثال روشن شروع کنم، سیستم بازنشستگی در ایران تصویر خیلی خوبی از وضعیت کلی نظام رفاه ارائه میدهد. در حال حاضر، بازار کار ما با نرخ بالای بیکاری، نرخ مشارکت پایین و یک بخش بسیار بزرگ غیررسمی مواجه است. نتیجه این وضعیت آن است که حدود نیمی از جمعیت در سن کار کشور، عملاً خارج از پوشش نظام بازنشستگی رسمی قرار دارند. در عین حال، بخشی از همین سیستم بازنشستگی؛ یعنی دو صندوق بزرگ کشوری و لشگری و سایر صندوقهای صنفی، حجم قابلتوجهی از منابع عمومی کشور را مصرف میکنند؛ چه از طریق بودجه دولت، چه از طریق شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی. اگر این منابع در یک نظام فراگیر با پوشش گسترده هزینه میشد، قابل توجیه بود، اما وقتی بخش بزرگی از جامعه اساساً از این حمایتها بیبهرهاند، این تخصیص منابع نشاندهنده یک بیعدالتی ساختاری در نظام رفاه است؛ البته این جمله به هیچ وجه به معنای مقصر دانستن بازنشستگان یا ذینفعان این صندوقها نیست. بازنشستگان، بحق از حقوق خود استفاده میکنند و بخش بزرگی از عمر کاریشان را صرف پرداخت حق بیمه و خدمت کردهاند. مسئله بر سر آنها نیست؛ مسئله، آرایش نادرست و ناعادلانه سیستم رفاهی است که منابع عمومی را بهصورت محدود و ناهماهنگ توزیع میکند، به گونهای که گروههای زیادی از جامعه عملاً خارج از چتر حمایت باقی میمانند. این فقط یک مثال است از اینکه نظام رفاهی در ایران به جای آنکه فراگیر باشد، به گروههای خاص محدود شده است. منابع مصرف میشود، اما نتیجهاش کاهش نابرابری یا بهبود عدالت اجتماعی نیست.
در حوزههای دیگر هم وضع مشابهی داریم. در آموزش و سلامت، روند خصوصیسازی و تکیه روزافزون بر خدمات تکمیلی باعث شده کیفیت خدمات عمومی کاهش پیدا کند. به زبان ساده، اقشار محرومتر جامعه با خدمات عمومی کمکیفیتتر و دسترسی محدودتر روبهرو هستند، درحالیکه طبقات مرفهتر میتوانند از خدمات خصوصی باکیفیت استفاده کنند. از آنجا که عموماً گروههای دارای صدا از خدمات تکمیلی و خصوصی استفاده میکنند صدای کمکیفیت شدن خدمات عمومی کمتر بلند میشود. کاهش دائمی کیفیت آموزش عمومی و دولتی مصداقی از این روند است. در نتیجه این روند، به جای آنکه سیاستهای رفاهی به کاهش نابرابری و افزایش انسجام اجتماعی کمک کنند، عملاً در مسیر افزایش شکاف طبقاتی و تبعیض حرکت کردهاند. با این حال، من از این مقدمه نمیخواهم به نتیجهگیری سادهای مثل کنار گذاشتن سیاستهای رفاهی و حمایتی برسم. واقعیت این است که نظام رفاهی ما نیازمند بازآرایی و بازطراحی است، نه حذف.
برای مثال، برخی معتقدند راهحل وضعیت موجود، سیاستی مثل حذف یارانه انرژی و پرداختهای نقدی هدفمند است تا به استفاده بهتر طبقات محرومتر از هزینههای رفاهی بینجامد. هرچند سیاستهای کلان اقتصادی کشور به گونهای پیش رفته که شاید عملاً ما را در مسیر چنین تصمیمهای سختی قرار داده باشد، اما نگاه من به این رویکرد چندان نزدیک نیست. نگاه من بر بازآرایی سیستم رفاهی است؛ سیستمی که در آن: خدمات عمومی پایه مانند بیمههای اجتماعی و سلامت فراگیرتر شود؛ کیفیت خدمات عمومی، بهویژه در آموزش و سلامت، به شکل جدی ارتقا پیدا کند؛ و سیاستهای حمایتی ویژه مثل انتقال درآمدی، بستههای غذایی و کالایی، با تمرکز بر آسیبپذیرترین گروهها اجرا شود.
در کنار اینها، هماهنگی و همافزایی میان نهادهای متولی سیاست اجتماعی-از وزارت رفاه گرفته تا کمیته امداد و معاونتهای مختلفی که در دولت وظیفه رفاه و محرومیتزدایی برایشان تعریف شده و وزارتخانههای متولی آموزش و سلامت و مسکن- حیاتی است. بدون این هماهنگی، هر چقدر هم منابع تزریق شود، باز همان چرخه تکرار میشود؛ منابع مصرف میشود، اما نتیجه حاصل نمیشود. در واقع، ما باید از نگاه «حمایت مقطعی» عبور کنیم و به سمت نظام رفاهی منسجم، هدفمند و قابل ارزیابی حرکت کنیم؛ نظامی که نهتنها به فقر واکنش نشان دهد، بلکه از شکلگیری آن پیشگیری کند.
با توجه به روند اتفاقاتی که در ایران در حال رخ دادن است، چه سیاستهای رفاهی باید در اولویت قرار گیرد؟
به اعتقاد من، نمیتوان تنها از یک یا دو سیاست خاص نام برد. پیششرط هر سیاست رفاهی مؤثر، شناخت دقیق مسئله است. ما باید ابتدا تصویری روشن از وضعیت فقر در مناطق مختلف کشور داشته باشیم؛ چون فقر در ایران یکدست نیست. در یک منطقه، مسئله آب و معیشت کشاورزی است؛ در منطقهای دیگر، کیفیت پایین مسکن یا نبود زیرساخت درمانی؛ جایی مشکل در دسترسی به آموزش است و در جایی دیگر، دسترسی وجود دارد، اما درآمد کافی برای استفاده از خدمات نیست؛ بنابراین سیاست رفاهی باید متناسب با این تنوع طراحی شود، نه با نسخهای واحد برای همه کشور. با این حال، دو محور کلی وجود دارد که امروز در اولویت مطلق هستند:
محور نخست، جلوگیری از شوکهای جدید اقتصادی و سیاسی است. آمارها نشان میدهد در شرایط فعلی حتی دهک هفتم اقتصادی نیز در معرض خطر سقوط به زیر خط فقر قرار دارد؛ بنابراین هر سیاستی که باعث افزایش قیمتها، کاهش اشتغال یا بیثباتی شود، میتواند فقر را بهسرعت گسترش دهد. در این شرایط، اولویت کوتاهمدت باید «حفاظت از سطح معیشت» باشد؛ یعنی سیاستهایی برای جلوگیری از شوکهای ناگهانی و در کنار آن، حمایت هدفمند نقدی یا کالایی از خانوارهای بسیار آسیبپذیر؛ و محور دوم، ارتقای وضعیت بازار کار و دستیابی به کار شایسته است.
بر اساس دادههای مرکز آمار، حدود ۸۵ درصد خانوارهای ایرانی حداکثر یک فرد شاغل دارند؛ ۵۴ درصد یک شاغل و ۳۱ درصد بدون فرد شاغل که ممکن است درآمد داشته باشد (درآمد بازنشستگی یا انتقالهای حمایتی). وقتی حداقل دستمزد را با هزینه واقعی زندگی مقایسه کنیم، میبینیم بخش بزرگی از همین خانوارها یا در فقر هستند یا در معرض خطر فقر قرار دارند.
در چنین شرایطی، هر سیاستی که به بیکاری منجر شود، هم رفاه خانوار را کاهش میدهد و هم هزینههای حمایتی دولت را بالا میبرد. از طرف دیگر، ایجاد یک شغل پایدار برای یک نفر، میتواند اثر رفاهی بسیار بیشتری از پرداختهای پراکنده رفاهی داشته باشد. اشتغال شایسته، علاوه بر درآمد، امکان بهرهمندی از بیمه و سایر خدمات رفاهی را هم فراهم میکند؛ بنابراین، بهترین سیاست رفاهی در شرایط فعلی، تقویت اشتغال مولد و جلوگیری از شوک اقتصادی است، اما این دو محور به هیچ وجه به معنی بیتوجهی به فقیرترین گروهها نیست. در کشور ما هنوز خانوارهایی هستند که درگیر شدیدترین اشکال فقر هستند؛ برای آنها باید برنامههای حمایتی فوری و کالایی طراحی شود تا حداقلهای زندگی تأمین شود.
در نهایت، برای اثربخشی این سیاستها، ما به هماهنگی نهادی و بازآرایی نظام رفاهی نیاز داریم؛ یعنی نهادهای مختلف از تأمین اجتماعی تا کمیته امداد، بهزیستی، معاونت زنان و محرومیتزدایی باید در یک چارچوب دادهمحور و مشترک عمل کنند تا منابع به شکل منسجم و هدفمند تخصیص یابد. به بیان ساده، امروز اولویت رفاهی ایران در شناخت دقیق واقعیت، حفظ ثبات، تقویت اشتغال و بازآرایی هوشمند نظام حمایت اجتماعی است.
با توجه به محدودیتهای بودجهای و فشار مالی بر دولت، منابع مالی اجرای سیاستهای رفاهی از کجا باید تأمین شود؟ آیا در شرایط فعلی امکان ایجاد شبکه حمایتی مؤثر وجود دارد؟
این سؤال اساساً به قلب مسئله رفاه در ایران برمیگردد؛ چون تقریباً در همه بحثها، وقتی صحبت از سیاستهای رفاهی و حمایت اجتماعی میشود، اولین واکنش این است که «منابع نداریم»، اما تجربه جهانی چیز دیگری میگوید. بر اساس محاسبات و مطالعات سازمان بینالمللی کار (ILO)، ایجاد حداقلی از تور حمایتی حتی در فقیرترین کشورها ممکن است؛ مسئله، نبودِ منابع مطلق نیست، بلکه نحوه آرایش درآمدی و هزینهای دولت است؛ یعنی اینکه منابع از کجا به دست میآید و چگونه خرج میشود.
در ایران، ما با نوعی ناهمترازی ساختاری در سمت درآمدی بودجه روبهرو هستیم. مالیاتها عمدتاً از مسیرهای سهلالوصول وصول میشوند -مثل مالیات بر حقوق و دستمزد یا مالیات بر ارزش افزوده- که عملاً فشارش بر طبقات متوسط و پایین است، اما در مقابل، پایههای مالیاتیِ مربوط به ثروت هنوز جایگاه واقعی خود را پیدا نکردهاند.
در سمت هزینهها نیز مشکل مشابهی وجود دارد. بخشی از هزینههای بودجه عمومی و نهادهای عمومی به جای اینکه در خدمت کاهش نابرابری و گسترش رفاه باشد، در ساختارهایی مصرف میشود که پوشش محدودی دارند یا بازدهی اجتماعی کمی ایجاد میکنند. به همین دلیل است که حتی با صرف منابع زیاد در بخشهای حمایتی، خروجی آن در زندگی خانوارهای فقیر محسوس نیست؛ بنابراین، راهحل در «افزایش هزینههای رفاهی» صرف نیست، بلکه در بازآرایی نظام درآمدی و هزینهای دولت است؛ یعنی بازتعریف اولویتهای مالیاتی و بودجهای با محور عدالت اجتماعی.
اما فراتر از این، باید صادقانه گفت مقابله با فقر پیش از هر چیز، یک تصمیم سیاسی است. وقتی از تصمیم سیاسی صحبت میکنیم، منظور شعار دادن یا ارائه چند طرح نمادین نیست. تصمیم سیاسی؛ یعنی اینکه در هر حوزه از سیاستگذاری اقتصادی، از مالیات و یارانه گرفته تا سیاست ارزی و بانکی، کاهش فقر و ارتقای رفاه عمومی، معیار اصلی تصمیم باشد؛ یعنی پیش از هر چیز بپرسیم: این سیاست چه اثری بر دهکهای پایین دارد؟ چه تغییری در دسترسی مردم به آموزش، سلامت و مسکن ایجاد میکند؟ آیا نابرابری را کاهش میدهد یا تشدید میکند؟
تا زمانی که این پرسشها محور سیاستگذاری نباشند، هر چقدر درباره عدالت حرف بزنیم، عملاً سیاستها مسیر دیگری میروند؛ بنابراین، منابع رفاه وجود دارد؛ مسئله جهت تخصیص آن است. اگر ساختار درآمدی و هزینهای به سمت عدالت بازآرایی شود و اراده سیاسی برای محور قرار دادن رفاه در تصمیمهای کلان وجود داشته باشد، ایجاد یک شبکه حمایتی کارآمد در ایران کاملاً ممکن است، حتی در شرایط اقتصادی دشوار امروز.
